Пример учебного модуля

Информационный модуль «Эффективные практики государственно-частного и муниципально-частного партнерства»

Содержание модуля:

1. Введение
2. Ключевые термины модуля
3. Развитие системы ГЧП и МЧП в современной России
4. Эффективные практики реализации ГЧП и МЧП в России
5. Рекомендации по расширению проектов в сфере ГЧП и МЧП
6. Контрольные вопросы
7. Список литературы
8. Приложение

Аннотация

В рамках настоящего модуля анализируется развитие института государственно-частного и муниципально-частного партнерства в нашей стране, выделяются ключевые тренды применительно ко всей территории России и отдельным регионам, дается оценка уровня сформированности нормативно-правовой базы и институциональной среды. В рамках модуля также приводятся примеры успешных практик реализации проектов в формате ГЧП и МЧП.

В модуле обосновывается важность реализации проектов в сфере государственно-частного и муниципальный-частного партнерства не только для решения значимых и масштабных инфраструктурных проблем, но и локальных задач регионов и небольших населенных пунктов.

Введение

Современное развитие территорий нашей страны невозможно без серьезных инвестиций в развитие инфраструктуры, социальных и культурных индустрий, туристических объектов. Безусловно, государственные и муниципальные органы власти не в состоянии решить весь спектр проблем, стоящих перед конкретной территорией в одиночку. В этой ситуации возникает задача развития системного партнерства между исполнительными органами власти и бизнес-сообществом, способным стать активным участником развития конкретных регионов и отдельных муниципальных образований.

Важно понимать, что феномен благотворительности, финансирования со стороны крупных предпринимателей проектов, направленных на решение каких-либо проблем территории, имеет длительную и очень серьезную историю в нашей стране, что проявляется и сегодня в самых разных сферах жизнедеятельности российского общества.

В то же время, сегодня в нашей стране сформировался эффективный механизм совместного решения проблем — государственно-частное (ГЧП) и муниципально-частное партнерство, (МЧП) предполагающий взаимовыгодный консорциум между органами государственной и муниципальной власти и бизнес-сообществом. Сегодня этот институт еще находится в самом начале своего развития, тем не менее, уже сейчас можно говорить об успешных практиках и успешном опыте его функционирования.

Отметим, что институт государственно-частного партнерства уже достаточно давно развивается во всем мире. Практически в каждой стране мира сегодня имеется федеральный центр развития и поддержки государственно-частного партнерства, что, безусловно, повышает качество и эффективность решения отдельных экономических, инфраструктурных, социальных проблем отдельных территорий. 

В рамках настоящего модуля мы проанализируем развитие института государственно-частного и муниципально-частного партнерства в нашей стране выделим ключевые тренды применительно ко всей территории России и отдельным регионам, дадим оценку уровню сформированности нормативно-правовой базы и институциональной среды, а также приведем примеры успешных практик его реализации.

Очень важно понимать, что инструменты государственно-частного и муниципально-частного партнерства — это не прерогатива только больших городов и мегаполисов, где сосредоточен крупный бизнес, имеющий серьезные финансовые ресурсы. Более того, думается, что именно в небольших территориях развитие данного института позволит решить целый спектр серьезных проблем, что в свою очередь, станет важным шагом на пути повышения качества жизни и инвестиционной привлекательности конкретного населенного пункта. При этом сегодня Правительство РФ активно поддерживает и сопровождает инициативы в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства, например, через, специализированный интернет сервис, ориентированный на акселерацию проектных инициатив регионов и муниципальных образований ^[1].

Таким образом, сегодня развитие института государственно-частного и муниципально-частного партнерства является одним из перспективных трендов в сфере комплексного и системного решения самых различных проблем отдельных территорий нашей страны.   

---

[1]             См. подробнее http://www.pppi.ru/node/24631

Ключевые термины модуля

1. Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
2. Проект государственно-частного партнерства, проект муниципально-частного партнерства - проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства.
3. Соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве - гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом.
4. Публичный партнер - Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
5. Частный партнер - российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение.
6. Финансирующее лицо - юридическое лицо, либо действующее без образования юридического лица по договору о совместной деятельности объединение двух и более юридических лиц, предоставляющие заемные средства частному партнеру для реализации соглашения на условиях возвратности, платности, срочности.
7. Эксплуатация объекта соглашения - использование объекта соглашения в целях осуществления деятельности, предусмотренной таким соглашением, по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг в порядке и на условиях, которые определены соглашением.
8. Техническое обслуживание объекта соглашения- мероприятия, направленные на поддержание объекта соглашения в исправном, безопасном, пригодном для его эксплуатации состоянии и осуществление его текущего или капитального ремонта.
9. Совместный конкурс - конкурс, который проводится двумя и более публичными партнерами в целях реализации проекта и по итогам которого каждый публичный партнер заключает соглашение с победителем совместного конкурса или иным лицом, имеющим право на заключение такого соглашения.

Развитие системы ГЧП и МЧП в современной России

Сегодня в нашей стране происходит активное развитие различных форм государственно-частного (ГЧП) и муниципально-частного партнерства (МЧП). Прежде чем переходить непосредственно к рассмотрению лучших региональных и муниципальных практик в этой сфере, проанализируем особенности становления данного института в РФ.

На начало 2017 года в нашей стране имеется значительное число проектов ГЧП и МЧП, которые уже прошли стадию принятия решения о реализации и запущены в действие (Рис.1)²

На представленном рисунке можно видеть распределение количества проектов с точки зрения уровня, на котором они реализуются. При этом в виде текста указаны еще несколько характеристик системы ГЧП и МЧП. Цифрами обозначено число проектов для каждого уровня.

Как можно видеть, доминируют проекты муниципального уровня. Они направлены на решение проблем мегаполисов, небольших городов, муниципальных районов и т. д. Объем региональных и федеральных проектов значительно уступает муниципальному уровню. Если говорить об общем финансировании проектов, то можно видеть, что на начало 2017 года, общий объем финансирования по всему уровню (федеральный, региональный и муниципальный) составил 2.040 трлн. рублей, при этом объем частных инвестиций составил 1.336 трлн. рублей, что составляет более 50% от общей суммы затрат.

В то же время если исследовать распределение финансирования, а именно объем частных инвестиций, направленных на проекты ГЧП и МЧП с точки зрения выделенных уровней (федеральный, региональный и муниципальный), то картина серьезно изменится (Рис.2)

В данном случае мы можем наблюдать, что наибольший объем финансирования проектов государственно-частного партнерства приходится на региональный уровень, федеральный и муниципальный значительно отстают по данному параметру. Таким образом, можно наблюдать интересную тенденцию, которая характеризует развитие института ГЧП и МЧП. На муниципальном уровне происходит генерирование большого количества проектов, при этом большая часть из них — это малозатратные проекты или же проекты с небольшими частными инвестициями. Основной объем частных инвестиций приходится на региональный уровень, при том, что количество, генерируемых проектов на этом уровне достаточно невелико.

Представляет интерес анализ сфер, в которых реализуются проекты государственно-частного и муниципально-частного партнерства (Рис.3).

На представленном рисунке указана направленность проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства. В легенде цветами выделены сферы реализации проектов, а через запятую указано количество проектов в данной сфере. Как можно видеть, доминируют проекты коммунально-энергетической инфраструктуры, где наиболее затратными являются проекты в области водоснабжения и водоотведения (939 проектов), а также теплоснабжения (959 проектов). В совокупности данная сфера представлена 2058 проектами, более половины из которых реализуются на муниципальном уровне.

На втором месте, с серьезным отрывом находится социальная сфера (281 проект), где представлены следующие направления деятельности: здравоохранение и санаторно-курортное лечение (91 проект), культура и досуг (27 проектов), образование (64 проекта). Остальные сферы представлены очень незначительным числом проектов, при этом в таких актуальных направлениях деятельности как сельскохозяйственное производство и промышленная инфраструктура государственно-частное и муниципально-частное партнерство практически не развито.

Таким образом, не смотря на постепенное увеличение числа проектов в формате государственно-частного и муниципально-частного партнерства, важно отметить, что развитие данного института происходит неравномерно с точки зрения сфер проектирования. Очевидно, что в первую очередь подобный формат реализуется в наиболее проблемной «зоне» практически любой российской территории — коммунально-энергетической сфере. В то же время, сегодня перед российскими регионами и отдельными муниципалитетами стоит и ряд других серьезных проблем, которые так же могли бы решаться с использованием инструментов государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Отметим, что такие направления как развития туристической инфраструктуры территории, повышения качества образовательных технологий, инновационное производство так же остро нуждаются в новых внебюджетных инвестициях. И в данном случае возникает серьезный запрос к органам государственной и муниципальной власти относительно того, насколько они эффективно действуют по развитию института государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Для ответа на данный вопрос проанализируем то каким образом распределяются российские регионы с точки зрения ключевых показателей, характеризующих наличие институциональной среды для развития ГЧП и МЧП. В качестве индикаторов воспользуемся тремя обобщенными показателями, используемыми для оцени развитости ГЧП Агентством стратегических инициатив. Первый показатель — это сумма баллов по такому параметру как «Опыт реализации проектов», второй — сумма баллов по параметру «Нормативно-правовая база» (для реализации проектов ГЧП и МЧП), третий — сумма баллов по параметру «Институциональная среда» . Для того, чтобы графически представить российские регионы с точки зрения данных показателей, мы суммировали 2 и 3 критерии, поскольку они являются сходными по своему смыслу и содержанию. В результате все регионы РФ были распределены на двумерном графике относительно двух параметром — опыта реализации проектов и нормативно-институциональной среды (нормативно-правовая база и институциональная среда). Результаты визуализации представлены на рис. 4.

На представленном графике красными точками изображены российские регионы, распределенные на основе двух параметров: обобщенных коэффициентов нормативно-правовой базы (НПБ) и институциональной среды (ИС), также опыта реализации проектов в формате ГЧП и МЧП. Пунктирными линиями обозначены средние значения по каждой оси. Кроме это в график встроена еще одна диаграмма, которая демонстрирует распределение всех трех параметров, используемых в анализе. Проанализируем представленный график.

Во-первых, начнем анализ с оценки распределения трех коэффициентов, используемых для анализа (встроенный график) и изменяющихся в диапазоне от 0 до 13. Если говорить об опыте реализации проектов (розовый цвет), то можно констатировать, что практически все регионы имеют сходные баллы по этому параметру. Другими словами, компетенции региональной и муниципальной власти в этом отношении достаточно типичны для всех субъектов РФ. Хотя, безусловно, регионов с низким балом (ближе к нулевым значения по оси Х) чуть больше чем, с более высоким. Оценки институциональной среды имеют распределение близкое к нормальному, когда большинство регионов фокусируются возле средних значений показателей, и лишь небольшое число субъектов РФ имеют очень низкие и очень высокие баллы. Что же касается нормативно-правовой базы, то это самый не развитый параметр. Можно наблюдать, что все значения этого параметра (синий цвет) расположены в «зоне» до 6 балов, что, свидетельствует пока о достаточно слабой, не проработанной, а зачастую и отсутствующей нормативно-правовой базе в сфере развития государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Во-вторых, пунктирные линии на нашем графике традиционно образуют четыре сегмента, которые демонстрируют разный уровень развития субъектов РФ с точки зрения ГЧП и МЧП (распределение всех регионов см. в Приложении 1). В первый сегмент (оба параметра выше среднего) попало 28 регионов. Это те, субъекты РФ, в которых развитие институциональной среды и нормативно-правовой базы способствует реализации значительного числа проектов в сфере ГЧП и МЧП. Во втором сегменте (значения по оси Х ниже среднего, по оси Y выше среднего) сегодня находится 10 регионов. Это субъекты РФ, в которых, не смотря на недостаточную развитость нормативно-правовой базы и институциональной среды, тем не менее число реализованных проектов в формате ГЧП и МЧП выше среднего по стране. Такие регионы имеют серьезный потенциал для развития, при условии совершенствования институциональных и нормативных рамок, определяющих деятельность в сфере государственно-частного партнерства. В третьем сегменте (оба параметра ниже среднего значения) сосредоточены территории, где и развития институциональных рамок и собственно опыт реализации проектов в формате ГЧП и МЧП пока явно недостаточны. Таких регионов 34 и данный сегмент самый многочисленный. Это свидетельствует о том, что технология ГЧП и МЧП очень неравномерно распределена на территории нашей страны. Наконец, четвертый сегмент представляет субъекты РФ, в которых нормативно-правовая база и институциональная среда пока не способствуют росту числа проектов ГЧП и МЧП. Данный сегмент демонстрирует тот факт, что нормативные и институциональные рамки не являются достаточным фактором для развития ГЧП и МЧП. Необходимы еще проактивность региональных и местных властей, готовность к конструктивной коммуникации с потенциальными инвесторами и предпринимателями. Количество регионов, относящихся к четвертому сегменту равняется 10 субъектам РФ.

В-третьих, если давать общую оценку взаимосвязи нормативных, институциональных рамок и опыта реализации проектов, то можно сказать, что они связаны достаточно тесной корреляционной связью. При этом в целом на графике можно наблюдать тенденцию роста коэффициента реализованных проектов в ответ на рост суммарных показателей развития институциональной среды и нормативно-правовой базы. Это позволяет сделать вывод о том, что важнейшей стратегической задачей при развитии системы ГЧП и МЧП является разработка нормативных рамок взаимодействия органов власти, инвесторов и местных сообществ при проектировании государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

В завершении исследования развития ГЧП и МЧП в нашей стране на современном этапе представим десять субъектов РФ, которые получили наибольший интегральный рейтинг с точки зрения развития данного формата по итогам 2016 года. А так представим график, иллюстрирующий среднее количество проектов ГЧП в странах Европы за 2010-2015 гг.

Как можем видеть, в среднем количество проектов в Европе ниже чем в России, при этом наблюдается тенденция к еще большему их снижению. В этом аспекте стоит рассматривать значительное число российских проектов как важный тренд, характеризующий развития данного института в нашей стране.

Таким образом, можно констатировать, что в России идет процесс становления института государственно-частного и муниципально-частного партнерства, что проявляется в достаточно большом количестве реализованных проектов и серьезных объемах частных инвестиций. В то же время стоит отметить, что на сегодняшний день проекты, реализуемые в формате ГЧП и МЧП, концентрируются в одной сфер —развитие коммунально-энергетической инфраструктуры, что, безусловно, снижает потенциал данного формата. Так же важно обратить внимание на тот факт, что развития ГЧП и МЧП происходит неравномерно в разных территориях нашей страны.

Эффективные практики реализации ГЧП и МЧП в России

В рамках данного раздела будет представлено несколько региональных и муниципальных проектов ГЧП и МЧП, характеризующих опыт реализации данного формата в российских территориях.

Отметим, что сегодня проекты в формате ГЧП и МЧП имеют самый разный масштаб и уровень финансирования, что свидетельствует о том, что данный институт все более проникает в жизнедеятельность отдельных муниципальных образований.

В качестве достаточно масштабного проекта, приведет опыт города Томска, в котором формат ГЧП и МЧП используется достаточно активно в самых разных сферах. В предлагаемом кейсе приводится пример двух социальных и достаточно типичных для любых территорий проектов. Это, создание жилого квартала и строительство современных детских садов (Рис.6)

Как можно видеть, на рисунке представлены достаточно масштабные проекты, которые существенным образом меняют облик города, создавая новые городские пространства и способствуя развитию социальной инфраструктуры. Более того, важно и то, что данные проекты решают целый спектр проблем, которые органы региональной и муниципальной власти не могли бы решить в одиночку.

Безусловно, при рассмотрении таких масштабных проектов может возникнуть мнение, о том, что реализация ГЧП и МЧП возможна только в «богатых» территориях, где сосредоточен крупный промышленный бизнес. В действительности, сегодня даже небольшие города, активно развивают данный институт, привлекая концессионеров из бизнес-сообщества к решению даже небольших городских проблем. В качестве кейса приведем пример системной работы в этом направлении г. Мичуринска Тамбовской области. Администрация города реализует проекты ГЧП и МЧП в трех ключевых сферах: коммунальная инфраструктура, социальная инфраструктура, энергетическая инфраструктура. В первом направлении реализуются такие проекты как: проект «Умный дом», проект благоустройства придомовых территорий, проект реконструкции домов в центральной части города. Представленные проекты не выглядит масштабными, тем не менее, реализация их в формате МЧП позволяет не только снизить нагрузку на муниципальный бюджет, но и вовлечь представителей бизнес-сообщества в развитие территории, в проектирование ее внешнего вида. Подтверждением этому выступает пул проектов второго направления (социальная инфраструктура). Здесь наибольший интерес представляют проект культурно-досугового центра «Тридевятое царство», проект реконструкции парка культуры и отдыха, проект строительства бани, проект реконструкции городского пляжа, проект реконструкции набережной, проект создания системы общественного питания в детских и образовательных организациях. Представленные проекты решают «узкие» задачи территории, повышая ее привлекательность для жителей, гостей и туристов. Наконец, в третье направление (энергетическая инфраструктура) включены такие проекты как развитие системы «Безопасный город», проект модернизации системы энергосбережения в бюджетных учреждениях.

Подчеркнем еще раз, что в данном муниципальном образовании мы наблюдаем существование системы реализации небольших, точечных проектов в формате муниципально-частного партнерства, направленных на решение конкретных проблем городского пространства. При этом, важно, что такая системность способствует не только решению проблем и развитию конкретной территории, но и ведет к развитию солидарности и культуры доверия между различными городскими сообществами.

Важно понимать, что зачастую реализация проекта в формате ГЧП и МЧП является единственным инструментом повышения привлекательности территории для жителей в целом и молодежи в частности. Рост миграции молодежи из небольших городов во многом обусловлен именно отсутствием инфраструктуры культурных индустрий, позволяющих организовывать свое свободное время. Один из таких кейсов — это строительство современного кинотеатра в Арсеньевском городском округе Приморского края (Рис.7).

Как можно видеть, реализация конкретного проекта МЧП привела не только к повышению привлекательности территории для ее жителей, в первую очередь молодежи, но и позволила начать активное развитие событийного туризма через проведение на объекте международного кинофестиваля «Меридианы Тихого».

Таким образом, практически в каждом проекте ГЧП и МЧП мы можем наблюдать синергетический эффект, который проявляется не только в появлении новой инфраструктуры, но и в развитии солидарности между различными сообществами конкретной территории.

Говоря о лучших практиках в сфере развития ГЧП и МЧП, важно затронуть тему инфраструктуры для развития данного института. В данном случае речь идет о специализированных центрах, которые не только пропагандируют данный институт, но и реализуют образовательные и консультационные услуги, направленные на привлечение внимания к его внедрению на территории.

Сегодня, по мнению экспертов, в составе администрации целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП).

Конкретная работа региональных центров ГЧП должна состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональными властями, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов.

Хороший пример - создание в сентябре 2014 года в Санкт-Петербурге Центра исследований ГЧП. Он создан при активной поддержке Комитета по инвестициям Санкт-Петербурга и уже сейчас включает в дополнительные образовательные программы курсы по необходимым для ГЧП дисциплинам, среди которых научные исследования по актуальным проблемам ГЧП в различных сферах, разработка и развитие программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки, публикация научных материалов.

Как свидетельствует практика, создание такого рода центров крайне необходимо для полноценного развития ГЧП в РФ в целом.

Таким образом, сегодня в России формируется эффективный, нормативно-определенный механизм решения ключевых проблем конкретной территории, предполагающий активное участие бизнес-сообщества в реализации проектов. Такой подход позволяет решать как крупные инфраструктурные вопросы, включая освоение не заселенных территорий, так и небольшие, «точечные» проблемы отдельных городов и сельских поселений. Важно и то, что сегодня в РФ уже имеется целый пул успешных и эффективных проектов в формате государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Рекомендации по расширению проектов в сфере ГЧП и МЧП

1. Необходимо определить позицию конкретной территории в общем рейтинге развития ГЧП и МЧП. На основании данной информации определить ключевые дефициты в развитии института ГЧП и МЧП (см. Приложение).
2. Необходимо определить уровень развития нормативно-правовой базы и институциональной среды для реализации проектов в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства. На основе данной информации необходимо провести анализ «пробелов» в региональном законодательстве и разработать «дорожную карту» по их устранению.
3. Необходимо сформировать региональную или муниципальную кейсотеку эффективных проектов, реализованных в формате ГЧП и МЧП на конкретной территории, которая станет не только базой знаний, но и имиджевым ресурсом территории, а также инструментом привлечения новых инвесторов.
4. Необходимо сформировать пул предпринимателей, которые могли бы выступить участниками ГЧП и МЧП. Необходимо выстроить системную и длительную коммуникацию с ними, основанную на взаимном доверии и открытости общения для других региональных и местных сообществ.
5. Необходимо создать региональный или муниципальный центр развития ГЧП или МЧП, который взял бы на себя функцию популяризации данного института, поиска и привлечения инвесторов, реализации образовательных и информационных программ для повышения уровня компетенций в сфере ГЧП и МЧП.

Контрольные вопросы

1. Кто не может являться публичным партнеров в рамках ГЧП или МЧП?
2. Какова роль финансирующего лица при реализации проектов ГЧМ или МЧП?
3. В чем специфика совместного конкурса?
4. Проекты какого уровня в формате ГЧП и МЧП доминируют в нашей стране?
5. Проекты какого уровня на сегодняшний день имеют наибольший объем частных инвестиций?
6. Какая сфера доминирует в РФ сегодня по количеству проектов ГЧП и МЧП?
7. Какие показатели оказывают существенное влияние на развития ГЧП и МЧП в регионах РФ?
8. Какой тип связи существует между уровнем развития нормативно-правовой базы и институциональной средой для реализации ГЧП и МЧП и числом реализованных проектов ГЧП и МЧП?
9. В каких соотношениях находится число проектов ГЧП в Европе и России?
10. Какой из перечисленных ниже элементов региональной среды оказывает существенное влияние на развития ГЧП и МЧП?

Список литературы

1. Пушкин А.В. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. М. 2013.
2. Савченко Я.В и др. Государственно-частное партнерство. Учебное пособие для бакалавриата и магистратуры. М. 2016
3. Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития. М. 2014
4. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство. М. 2015

Приложение Рейтинг регионов РФ по уровню развития ГЧП и МЧП